今年5月份以来，宁夏发挥市场机制作用，全面推进山林权改革，构建“绿水青山就是金山银山”的价值实现机制。目前山林权确权率已过半，首批林权不动产证也已发放；各地正在创新林权流转、抵押形式，吸引更多社会资本投资绿化；“以林换林”“以林养林”等新模式初见成效…… 但记者在调研中了解到，部分林地权属关系复杂、缺乏顶层政策支持、资金人力有限等因素，仍成为当前宁夏山林权改革面临的主要瓶颈和阻碍。
山林权改革“改什么”
为实现国土增绿、林业增效、农民增收，宁夏山林权改革主要聚焦以下重点任务。
——山林权确权登记。确权登记是山林权改革的基础性工作，也是重点和难点。据了解，此前开展的林改工作虽也对林地确权，但由于人力、经费、技术等限制，工作开展得不够精细，尤其像一些无人问津的荒山地，界限、范围都比较模糊，没有精确坐标。
“山林权确权登记包括厘清山林资源地类界限、明确移民迁出区山林地权属、推进山林地不动产登记三项工作。以厘清山林资源地类界限为例，这次就将基于同一张底图、同一个平台，明确地块儿的唯一属性，协调解决地类重叠、权属不清、四至不明、登记不准、证地不符等问题。”自治区林草局副局长周涛说。
——放活山林地经营权。为了让山林资源“活”起来，改革将加快推进山林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，农户通过承包获得承包权和经营权，依法享有对承包山林地的占有、使用、收益、流转及山林权抵押、担保等权利。在此基础上，将山林权抵押贷款融资纳入自治区金融支持农业发展范围，建立林业金融支持体系，构建“政府+银行+担保+保险”的林业金融服务机制。
——建立市场交易体系。据了解，山林权交易已纳入自治区公共资源交易目录，将在自治区和五个地级市公共资源交易中心、县区农村产权交易中心开展线上交易，这样也就搭建起了互联互通、信息共享的“1+5+22”市场交易体系，市场主体可就近、便捷、高效开展交易。
宁夏林业设计规划院副院长窦建德说，这次改革还探索建立政府回购机制，即经营主体无力继续投资经营，有退出意愿的，进场交易后无人接盘的山林资源，政府可以保护价格回购，让山林权“可进可退”，经营主体定心投资、放心发展。
——建立市场化植绿增绿新机制。为鼓励更多社会资本投资林业建设，改革提出了“以林养林”和“以地换林”两种新路径。以“以地换林”为例，企业在投资国土绿化、荒山造林、荒沙治理后，在不影响树木生长、不造成环境破坏的前提下，在山林和“四荒”地开展生态旅游等绿色环保经营活动，政府可按规定配套提供一定比例的建设用地。
精准施策推动林权流转、抵押
记者调研了解到，自5月开始全面推进山林权改革工作以来，全区各地、各部门紧盯目标，细化措施，建立台账和任务清单，目前全区山林资源地类划界和权属摸底工作基本结束，各市、县（区）按照实施方案有序推进改革，彭阳等重点县（市、区）围绕山林权改革主攻方向积极探索创新，取得了一定成效。
——地类划界、确权登记工作一体推进，山林地确权率已过半。各市、县（区）均把山林地类划界与确权登记作为改革的基础性、先导性工作来抓，并根据实际情况制定不同方案，如盐池县按照“先易后难”的原则，由各乡镇先行在群众积极性较高的村组进行试点，探索股权量化等模式，鼓励采用联户确权或村集体确权方式提高登记覆盖面。
来自自治区林草局的数据显示，目前全区林权流转面积达到15.74万亩，今年依申请颁发了51本林权不动产证。
“林权不动产证赋予林地经营权抵押融资等权能，农户等经营主体通过实物计租货币结算、经营权作价入股、保底分红等利益分配方式参与山林权流转。”彭阳县自然资源局副局长袁仁说。
——林权流转、抵押促进资源要素流动。为进一步释放林业经营主体的发展潜力，各市、县（区）纷纷创新形式拓展山林融资功能和规模。中宁县以枸杞产业发展为重点，出台了《关于开展金融创新为枸杞产业发展扩权赋能改革实施方案》，推进枸杞基地不动产登记，建立枸杞预期收益抵押贷款保障机制，引导银行设立枸杞专属金融产品。同时，建立枸杞产权交易市场，加快建立枸杞产权确权登记、价值评估、流转交易、处置变现等配套机制。
——“以地换林”“以林养林”成为创新绿色发展新引擎。因为高耗能企业较多，石嘴山市创新“能耗换林”，探索出台相关政策，建立能耗—林木等价体系，鼓励企业通过竞标，在贺兰山浅山区、河东沙地等区域建设碳汇林、防护林、经济林等，林木经营权归造林企业所有，允许流转交易，企业可以用造林投入兑换能耗指标，允许企业自行消耗或投放市公共资源交易平台，在市域范围内进行竞拍交易。
林地权属关系复杂等“瓶颈”待破
据了解，林地权属关系复杂、缺乏顶层政策支持、资金人力有限等原因已成为当前宁夏山林权改革面临的主要瓶颈和障碍。
——林权类不动产登记颁证工作推进缓慢。周涛说，不动产登记（包括换发证）的前提是林地能落界权属无纠纷，而现在各地普遍存在证地不符、一地多证、一地多主、地类交叉、面积重叠、原权利人失联等历史遗留问题，目前解决以上问题尚无上层政策依据，所以地方都在等待政策缓慢推进。
“当前需要尽快研究解决以下问题，比如整村生态移民迁出区的集体山林地，能否将其承包经营权划拨给国有林场并登记发证；户籍未迁出的插花搬迁或者劳务移民，能否将其承包林地的经营权收归村集体统一经营；划归村集体所有的荒山造林地能否给村委会确权发证等。”周涛说。
——自然保护地中的集体林地难确权。调查显示，目前全区.6万亩自然保护地中，有集体林地61.9万亩，占全区集体林地面积的5.4%，涉及村庄个、近万户居民。这部分集体林地存在地类重叠、一地多证等历史遗留问题，确权不利于保护区建设和森林资源保护管理，不确权又无法保障当地群众的合法利益。有关部门认为，在国家有关政策尚不明确的情况下，对自然保护地内集体林地的处置难度较大，可将自然保护地中的集体林地暂时搁置，待国家有关政策出台后再确权。
——山林资源确权工作经费待落实。目前各地山林资源的划界确权、权籍调查等外业技术工作均需聘请第三方公司完成，据估算，每亩地至少需要50元的工作经费，山林资源多的县（区）要完成确权，需至万元工作经费支撑，再加上林权不动产证书的制作成本费等，地方普遍反映财政压力很大，然而山林权改革工作经费目前尚无明确支出渠道。因此，不少受访人员建议自治区将改革确权工作经费纳入明年各级财政预算。
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